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官方解讀：完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施

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   經國務院同意，近日，國家發展改革委、國家能源局印發《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》對完善能源綠色低碳轉型的體制機制和政策措施作出哪些部署？記者專訪了國家能源局有關負責同志。


　　問：我們注意到，《意見》是碳達峰碳中和“1＋N”政策體系中能源領域發布的綜合性政策文件，請問在當前時點出臺《意見》的考慮是什么？
　　答：習近平總書記指出，實現碳達峰碳中和，是貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的內在要求，是黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。在我國的二氧化碳排放總量中，能源生產和消費相關活動碳排放占比較高，推進能源綠色低碳轉型是實現碳達峰碳中和目標的關鍵。對標碳達峰碳中和目標，現行能源體制機制和政策還存在一些不足，主要體現為：能源消費模式向綠色低碳轉型的意識還需要增強，在綠色低碳轉型中新的安全保供風險增多，能源輸送等基礎設施不適應新能源大規模發展，關鍵環節自主創新能力還不強，能源市場體系還不完善，能源管理的協同機制有待改進，投融資等政策支持力度仍偏弱等。應堅持系統性、全局性思維，從頂層設計的角度統籌謀劃能源綠色低碳轉型的體制機制和政策措施。

　　《意見》作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要保障方案之一，是《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》在能源領域政策保障措施的具體化。《意見》將與能源領域碳達峰系列政策協同實施，形成政策合力，成體系地推進能源綠色低碳轉型。

　　問：請簡要介紹《意見》在推進能源綠色低碳轉型方面的總體思路，這樣的布局出于怎樣的考慮？

　　答：《意見》作為能源領域推進碳達峰、碳中和工作的綜合性政策文件，堅持系統觀念，從體制機制改革創新和政策保障的角度對能源綠色低碳發展進行系統謀劃。主要突出了4個方面的統籌。

　　一是統籌協同推進能源戰略規劃。《意見》立足發揮能源戰略和規劃的引領作用，提出各省級能源規劃均應明確能源綠色低碳轉型的目標和任務，國家建立能源綠色低碳轉型的監測評價和考核機制。《意見》提出建立跨部門、跨區域的能源安全與發展協調機制，重點協調推進能源輸送通道建設，加強能源規劃、重大工程與國土空間規劃和生態環境保護等專項規劃的銜接。按年度建立重大工程臺賬并加強督導協調，確保國家能源戰略和規劃以及重大工程建設有序順利推進。

　　二是統籌能源轉型與安全。《意見》要求先立后破，在保障能源安全的前提下有序推進能源綠色低碳轉型。一方面，要立足我國能源資源稟賦，把握能源綠色低碳轉型的節奏和力度，進一步完善化石能源清潔高效開發利用機制，有序推進新型電力系統建設，推動構建以清潔低碳能源為主體的能源供應體系。另一方面，要完善能源預測預警機制、電力系統安全運行和綜合防御體系、能源供應保障和儲備應急體系，進一步增強能源安全保供能力。

　　三是統籌生產與消費協同轉型。《意見》堅持生產側與消費側同步發力、上下游聯動推進能源綠色低碳轉型。在消費側，堅持節約優先，完善能耗、碳排放管理制度，建立綠色能源消費促進機制，對工業、建筑、交通領域提出促進綠色能源消費的具體政策措施；在生產側，建立綠色低碳為導向的能源開發利用新機制，全面開展清潔低碳能源資源普查和評價并與國土空間基礎信息平臺做好銜接，各地區均應優先開發利用本地清潔低碳能源資源，根據需要積極引入區域外的清潔低碳能源。

　　四是統籌各類市場主體協同轉型。《意見》提出加強機制保障和政策引導，激發各類市場主體轉型動力，充分發揮協同作用。一方面，加快推進電力體制改革，深化能源領域“放管服”改革，優化清潔低碳能源項目核準和備案流程，破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘，為各類新興市場主體創造良好發展環境；另一方面，進一步健全對電網、油氣管網等自然壟斷環節企業的考核機制，重點考核有關企業履行能源供應保障、科技創新、生態環保等職責情況。

　　問：《意見》將如何完善引導我國綠色能源消費的制度和政策體系，從而助推我國能源消費綠色升級？

　　答：綠色消費引領是能源綠色低碳轉型的關鍵。《意見》系統提出了促進能源綠色消費的制度和政策體系，主要包括三個方面：

　　一是完善能耗、碳排放管理和非化石能源目標制度。強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，合理確定各地區能耗強度降低目標，加強與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。在非化石能源目標落實方面，將全國可再生能源開發利用中長期總量及最低比重目標科學分解到各省（自治區、直轄市）實施，同時完善可再生能源電力消納保障機制，建立推進可再生能源開發利用、確保完成非化石能源目標的上下聯動的落實機制。

　　二是健全綠色能源消費促進機制。促進綠色能源消費是消費領域的一場深刻變革，必須加快完善有利于能源綠色消費的體制機制，推進能源消費結構綠色轉型升級。《意見》提出推動完善能源相關的綠色消費機制，通過消費端優先使用綠色能源的需求選擇帶動能源生產供應端綠色低碳轉型，包括建立綠色能源消費認證機制、電能替代推廣機制、完善和推廣綠色電力證書交易等舉措，在全社會倡導節約用能、綠色用能。綠色能源消費促進機制將為追求零碳低碳的綠色工廠、綠色園區、綠色社區等提供實現途徑，并使之得到社會廣泛認可。

　　三是推動重點行業轉變用能方式。《意見》與重點行業領域碳達峰實施方案相銜接，重點圍繞工業、建筑、交通等行業領域，提出電價、分布式電力交易、國土空間保障等支持政策，推動提升終端用能低碳化和電氣化水平，控制化石能源消費。在工業領域，推動企業形成低碳、零碳能源消費模式，鼓勵通過創新電力輸送及運行方式實現可再生能源電力項目就近向產業園區或企業供電，以及企業等通過電力市場購買綠色電力。在建筑領域，推行綠色用能，推動超低能耗建筑、低碳建筑規模化發展，在具備條件的地區推進供熱計量改革，支持建設可再生能源供能系統，鼓勵光伏建筑一體化應用。在交通領域，推行大容量電氣化公共交通和電動、氫能、先進生物液體燃料、天然氣等清潔能源交通工具，完善充換電、加氫、加氣（LNG）站點布局及服務設施，在土地空間等方面予以支持。

　　問：實現“雙碳”目標，要在能源供給側構建多元化清潔能源供應體系，《意見》對此有什么具體政策措施？

　　答：《意見》立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，系統提出支撐能源供給側綠色低碳轉型的體制機制和政策措施。
　　一是推動構建以清潔低碳能源為主體的能源供應體系。《意見》突出能源結構向非化石能源轉變的基本導向。一方面，加快推進大型風電、光伏發電基地建設，要求對基地所在區域內現有煤電機組進行升級改造，并使之為新能源發電提供調節支撐；同時，探索建立送受兩端協同為新能源電力輸送提供調節的機制，支持新能源電力能建盡建、能并盡并、能發盡發，加快構建新能源供給消納體系。另一方面，推動可再生能源就近開發利用，完善支持分布式清潔能源發電的價格政策，各地區按就近原則優先開發利用本地清潔低碳能源資源，根據需要積極引入區域外清潔低碳能源，形成優先通過清潔低碳能源滿足新增用能需求并逐漸替代存量化石能源的能源生產消費格局。

　　二是大力推進化石能源清潔開發利用。《意見》強調化石能源清潔開發利用和減污降碳的重要性。在較長時期，立足以煤為主的基本國情，建立煤礦綠色發展長效機制，完善煤矸石、礦井水等資源綜合利用政策，支持綠色智能煤礦建設，嚴格合理控制煤炭消費增長。完善推進煤電機組超低排放改造、靈活性改造、供熱改造的機制和政策，推動燃煤自備機組公平承擔社會責任，加快推動煤電向基礎保障性和系統調節性電源并重轉型。提升油氣田清潔高效開采能力，完善油氣與地熱能以及風能、太陽能等協同開發機制。

　　三是推動適應綠色低碳轉型的能源基礎設施建設。能源綠色低碳轉型，需要適應新型能源系統的電網、管網等基礎設施。在電力方面，立足構建新型電力系統，加強新型電力系統頂層設計，對現有電力系統進行綠色低碳發展適應性評估，提升技術并優化系統。完善適應可再生能源局域深度利用和廣域輸送的電網體系，整體優化輸電網絡和電力系統運行，完善靈活性電源建設運行機制、電力需求相應機制，提升對可再生能源電力的輸送和消納能力。在油氣方面，在滿足安全等前提下，支持清潔燃料接入油氣管網，探索輸氣管道摻氫輸送等高效輸氫方式。鼓勵傳統加油站、加氣站建設油氣電氫一體化綜合交通能源服務站。在綜合能源等新業態方面，探索同一市場主體運營多能互補、多能聯供區域綜合能源系統，電網企業、燃氣供應企業應為綜合能源服務運營企業提供支持。
問：《意見》在加強清潔低碳能源生產要素保障、降低非技術成本方面作了系統部署，相關政策措施將如何具體開展？

　　答：能源綠色低碳轉型，實質是生產要素從高碳領域流向低碳領域的過程。實現先立后破、打破路徑依賴，需要強有力的政策支持引導。《意見》系統提出完善有利于能源綠色低碳轉型的土地、財稅、金融、價格以及數據資源等政策，引導土地、資金、數據等生產要素投入到清潔低碳能源領域，加強要素協同配置，加快推進能源綠色低碳轉型。
　　一是強化國土空間保障。為解決清潔低碳能源開發利用涉及土地空間種類多、范圍廣、協調難度大等問題，《意見》提出 建立清潔低碳能源開發利用的國土空間管理機制，完善能源項目建設用地分類指導政策，調整優化可再生能源開發用地用海要求，制定利用沙漠、戈壁、荒漠土地建設可再生能源發電工程的土地支持政策，在國土空間規劃中統籌考慮輸電通道、油氣管道走廊用地需求，對充換電、加氫、加氣（LNG）場站布局和建設在土地空間等方面予以支持。為解決核電、抽水蓄能廠（場）址保護和管理協調問題，《意見》提出完善核電、抽水蓄能廠（場）址保護制度并在國土空間規劃中予以保障的措施。同時，《意見》要求嚴格依法規范能源開發涉地（涉海）稅費征收，為清潔低碳能源發展營造良好營商環境。

　　二是加大投融資支持。一方面，完善支持能源綠色低碳轉型的多元化投融資機制，加大中央預算內投資，對碳減排貢獻度高的能源項目予以支持，鼓勵將符合條件的重大清潔低碳能源項目納入地方政府專項債券支持范圍，同時發揮國家綠色發展基金、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等引領作用。另一方面，完善能源綠色低碳轉型的金融支持政策，完善清潔低碳能源行業企業貸款審批流程和評級方法，充分考慮相關產業鏈長期成長性及對碳達峰、碳中和的貢獻，引導金融機構加大支持力度。探索發展清潔低碳能源行業供應鏈金融，創新適應清潔低碳能源特點的綠色金融產品。

　　三是完善價格政策。針對工業領域綠色能源消費，提出對余熱余壓余氣等綜合利用發電減免交叉補貼和系統備用費。針對建筑綠色用能和清潔取暖，提出鼓勵電供暖企業和用戶通過電力市場獲得低谷時段低價電力，綜合運用峰谷電價、居民階梯電價和輸配電價機制等予以支持。針對分布式能源發展，提出完善支持分布式發電自發自用、市場化交易的價格政策。針對儲能和調節性電源建設，提出完善支持儲能應用的電價政策，完善支持靈活性煤電機組、天然氣調峰機組、太陽能熱發電和儲能等調節性電源運行的價格補償機制。

　　四是加強數據要素支撐。數據已成為能源領域重要生產要素。《意見》提出全面開展全國清潔低碳能源資源詳細勘查和綜合評價，完善并動態更新全國清潔低碳能源資源數據庫。構建國家能源基礎信息及共享平臺，整合能源全產業鏈信息，推動能源領域數字經濟發展。提高可再生能源相關氣象觀測、資源評價以及預測預報技術能力，為可再生能源資源普查、項目開發和電力系統運行提供支撐。

　　問：《意見》對深化能源改革創新、激發市場活力有什么總體導向？

　　答：《意見》針對適應能源綠色低碳轉型的能源治理體系和治理能力建設，圍繞深化能源體制改革提出系列舉措，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，增強能源系統運行和資源配置效率。

　　一是加快推進電力市場建設。建立全國統一電力市場體系，加快電力輔助服務市場建設，完善電力中長期、現貨和輔助服務交易有機銜接機制，探索容量市場交易機制，深化輸配電等重點領域改革，通過市場化方式促進電力綠色低碳發展。完善跨省跨區電價形成機制，促進可再生能源在更大范圍消納。

　　二是積極推進分布式發電市場化交易。為推進分布式能源應用，實現清潔低碳能源就近開發、就近利用，《意見》明確了分布式發電就近市場化交易的政策和機制。支持分布式發電（含電儲能、電動車船等）與同一配電網內的電力用戶通過電力交易平臺就近進行交易，電網企業（含增量配電網企業）提供輸電、計量和交易結算等技術支持，完善支持分布式發電市場化交易的價格政策及市場規則。

　　三是以市場化方式引導消費側綠色低碳轉型。《意見》提出加強頂層設計和統籌協調，加快建設全國碳排放權交易市場、用能權交易市場、綠色電力交易市場。完善有利于可再生能源優先利用的電力交易機制，開展綠色電力交易試點，鼓勵新能源發電主體與電力用戶或售電公司等簽訂長期購售電協議。支持微電網、分布式電源、儲能和負荷聚合商等新興市場主體獨立參與電力交易。

　　四是深化能源領域“放管服”改革。落實市場準入負面清單制度，優化清潔低碳能源項目核準和備案流程，簡化分布式能源投資項目管理程序，創新綜合能源服務項目建設管理機制。要求電網企業提升新能源電力接納能力，動態公布經營區域內可接納新能源電力的容量信息并提供查詢服務，依法依規將符合規劃和安全生產條件的新能源發電項目和分布式發電項目接入電網，做到應并盡并。

　　問：《意見》提出將完善能源領域創新體系和激勵機制，提升關鍵核心技術創新能力，請介紹相關政策舉措。

　　答：能源綠色低碳轉型不僅需要產業結構調整，更需要能源技術創新的支撐。《意見》立足能源轉型發展對技術創新的需求，加強能源技術創新機制的頂層設計，完善能源領域創新體系和激勵機制，提升關鍵核心技術創新能力，增強能源綠色低碳轉型發展內生動力。

　　一是建立清潔低碳能源重大科技協同創新體系。以能源領域國家實驗室等國家戰略科技力量為引領，支持行業龍頭企業聯合高等院校、科研院所和行業上下游企業共建國家能源領域研發創新平臺，圍繞能源領域相關基礎零部件及元器件、基礎軟件、基礎材料、基礎工藝等關鍵技術開展聯合攻關，實施能源重大科技協同創新研究。

　　二是建立清潔低碳能源產業鏈供應鏈協同創新機制。為發揮我國市場優勢和制度優勢，促進清潔低碳能源產業鏈一體化技術進步，《意見》提出依托大型新能源基地等重大能源工程，推進上下游企業協同開展先進技術裝備研發、制造和應用，通過工程化集成應用形成先進技術及產業化能力。為完善我國技術創新和產業化發展的公共技術支撐體系，《意見》提出依托現有基礎完善清潔低碳能源技術創新服務平臺，推動研發設計、計量測試、檢測認證、知識產權服務等科技服務業與清潔低碳能源產業鏈深度融合。建立清潔低碳能源技術成果評價、轉化和推廣機制。

　　三是完善能源綠色低碳轉型科技創新激勵政策。為充分激發各類市場主體的創新活力，《意見》提出，探索以市場化方式吸引社會資本支持資金投入大、研究難度高的戰略性清潔低碳能源技術研發和示范項目；還提出采取“揭榜掛帥”等方式組織重大關鍵技術攻關，完善支持首臺（套）先進重大能源技術裝備示范應用的政策，推動能源領域重大技術裝備推廣應用。

　　問：農村地區能源綠色轉型發展，是滿足人民美好生活需求的內在要求，是構建現代能源體系的重要組成部分，對鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進鄉村振興，實現碳達峰、碳中和目標和農業農村現代化具有重要意義。《意見》在農村地區能源綠色低碳轉型與鄉村振興融合發展方面有哪些重要舉措？

　　答：農村地區能源綠色低碳轉型，既是能源綠色低碳轉型的重要組成部分，也是推動鄉村振興的重要途徑。《意見》圍繞加快農村能源綠色低碳轉型助力鄉村振興，從政策支持、機制創新和新能源電力就近交易等方面，提出了一系列政策舉措。

　　一是創新農村可再生能源開發利用機制。鼓勵利用農村地區適宜分散開發風電、光伏發電的土地，探索統一規劃、分散布局、農企合作、利益共享的可再生能源項目投資經營模式。鼓勵農村集體經濟組織依法以土地使用權入股、聯營等方式與專業化企業共同投資經營可再生能源發電項目。所提出的機制創新，既為分散式、分布式可再生能源開發利用打開廣闊空間，也為鄉村振興注入強勁動力，促進農村地區能源綠色低碳轉型與鄉村振興的融合發展。

　　二是加強政策支持。《意見》提出，中央財政資金進一步向農村能源建設傾斜，利用現有資金渠道支持農村能源供應基礎設施建設、北方地區冬季清潔取暖、建筑節能等。完善規模化沼氣、生物天然氣、成型燃料等生物質能和地熱能開發利用扶持政策和保障機制。加大對農村電網建設的支持力度，組織電網企業完善農村電網。鼓勵金融機構按照市場化、法治化原則為可再生能源發電項目提供融資支持。這些支持政策將在推動農村清潔低碳能源開發利用、改善用能條件和促進鄉村振興方面形成合力。

　　三是支持新能源電力就近交易。《意見》提出，加強農村電網技術、運行和電力交易方式創新，支持新能源電力就近交易，為農村公益性和生活用能以及鄉村振興相關產業提供低成本綠色能源。在農村地區優先支持屋頂分布式光伏發電以及沼氣發電等生物質能發電接入電網，電網企業等應當優先收購其發電量。通過完善農村地區的電網設施，建立就近交易機制，有利于在縣級電網區域推進新型電力系統技術試點和示范。這些政策措施將為農村地區就地生產和消費清潔低碳能源、降低用能成本創造有利條件。

　　問：《意見》中提到將健全能源綠色低碳轉型安全保供體系，請您介紹這一體系將如何助力保障能源穩定供應和安全？

　　答：能源綠色低碳轉型的前提是保障能源安全。《意見》堅持立足國情，先立后破，在保障能源安全的前提下有序推進能源綠色低碳轉型。

　　一是注重戰略統籌，強化責任落實。《意見》提出在規劃編制及實施中加強各能源品種之間、產業鏈上下游之間、區域之間的協同互濟，整體提高能源綠色低碳轉型和供應安全保障水平。建立跨部門、跨區域的能源安全與發展協調機制，協調開展跨省跨區電力、油氣等能源輸送通道及儲備等基礎設施和安全體系建設。同時，《意見》提出健全對電網、油氣管網等自然壟斷環節企業的考核機制，重點考核有關企業履行能源供應保障、科技創新、生態環保等職責情況，進一步壓實有關企業的保供責任。

　　二是注重風險識別，突出安全降碳。堅持底線思維，注重加強轉型中的風險識別和管控。《意見》提出，健全能源預測預警機制，加強全國以及分級分類的能源生產、供應和消費信息系統建設，建立涵蓋能源、應急、氣象、水利、地質等部門的極端天氣聯合應對機制。《意見》強調要立足以煤為主的基本國情，按照能源不同發展階段，發揮好煤炭在能源供應保障中的基礎作用；在電力安全保供的前提下，推動煤電向基礎保障性和系統調節性電源并重轉型。

　　三是完善體制機制，強化制度保障。一方面，健全能源綠色低碳轉型安全保供體系。構建電力系統安全運行和綜合防御體系，建立各級電力規劃安全評估制度，完善電力電量平衡管理，制定年度電力系統安全保供方案。建立電力企業與燃料供應企業、管輸企業的信息共享與應急聯動機制，確保極端情況下能源供應。健全能源供應保障和儲備應急體系，完善煤炭、石油、天然氣儲備體系和產供儲銷體系，完善煤電油氣供應保障協調機制。另一方面，突出改革創新和市場機制對能源供需平衡的作用。推動電力需求響應市場化建設，推動將需求側可調節資源納入電力電量平衡，發揮需求側資源削峰填谷、促進電力供需平衡和適應新能源電力運行的作用。同時，完善支持靈活性煤電機組、天然氣調峰機組、水電、太陽能熱發電和儲能等調節性電源運行的價格補償機制。

　　問：未來在《意見》的貫徹落實方面還要做哪些工作？有怎樣的規劃？

　　答：下一步，國家發展改革委、國家能源局將會同有關部門加強部門協同，增進工作合力，扎實推進《意見》相關政策舉措落實落地，確保能源綠色低碳轉型工作取得積極成效。

　　一是加快完善能源綠色低碳轉型政策體系。明確任務分工，圍繞能源綠色低碳轉型推進機制進一步完善政策舉措，推動各方統籌有序做好能源綠色低碳轉型工作。

　　二是組織開展試點示范。支持有條件的地方和重點行業、重點企業積極探索，開展試點示范，形成一批可復制、可推廣的有效模式，為如期實現能源綠色低碳轉型目標提供有益經驗。

　　三是強化政策評估和動態調整。國家發展改革委、國家能源局將會同有關部門，及時跟蹤、定期調度各地區各領域工作進展，組織開展政策落實情況評估，根據落實情況進行動態調整。